多部委規範高鐵站周邊土地開發:嚴防純房地產化

2018-05-13 01:21:03 admin 438

隨著我國高速鐵路快速發展,沿線地區人民群眾出行服務水準得到顯著提升。依託高鐵車站推進周邊區域土地開發建設,不僅可以增加鐵路建設資金來源,而且也有利於城市空間有效拓展和內部結構整合優化,有利於調整完善產業佈局,促進交通、產業、城鎮融合發展。

國家發改委、自然資源部、住建部等聯合發佈《關於推進高鐵站周邊區域合理土地開發建設的指導意見》(下稱《意見》),提出切實防範高鐵站周邊開發建設帶來的地方債務風險,有關部門要合理控制建設規模和節奏,防止脫離地方財力實際搞開發。  

  規範高鐵站周邊土地開發

在沿線土地綜合開發方面,國務院2013年下發的《國務院關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》提出,加大力度盤活鐵路用地資源,鼓勵土地開發利用。支援鐵路車站及線路用地綜合開發。地方政府要支援鐵路企業進行車站及線路用地一體規劃,按照市場化、集約化原則實施綜合開發,以開發收益支持鐵路發展。  

鐵路建設和運營在拉動區域經濟發展、帶動沿線土地、礦產等資源開發上發揮重要作用,產生了良好的社會效益,因此,通過沿線土地資產開發,增加造血功能,提高企業經濟效益,以支援鐵路建設和運營,同時也有利於沿線城市拓展發展空間,優化產業和人口佈局。  

近年來,一些地方依託高鐵建設的有利條件,積極探索推進高鐵車站周邊區域開發建設,取得了一定發展成效,有的高鐵車站周邊區域已經成為城市**人氣和活力、發展最快的地區。  

不過《意見》也指出,總體上看,我國高鐵車站周邊區域整體開發建設仍處於起步階段,各方面對高鐵建設和城鎮化融合發展研究還不深入,個別地方高鐵車站周邊開發建設不同程度地存在初期規模過大、功能定位偏高、發展模式較單一、綜合配套不完善等問題,對人口和產業吸引力不夠,持續健康發展的基礎不夠牢固,潛藏著一定的社會經濟風險。  

目前,很多城市高鐵站距離主城區較遠,少則幾公里,多則十幾公里。高鐵站周邊以及車站與主城區之間這塊地,成為這些城市擴張的。圍繞高鐵站,各種新城新區開始規劃建設,有的城市甚至規劃多座高鐵新城。但由於配套不足,產業單一的問題,這些高鐵新城發展並不盡如人意。一些中小城市片面追求高鐵新城規模,只有房地產沒有其他相關產業,因而出現了很多空城的現象。  

對此,《意見》提出了高鐵站周邊區域合理開發的總體要求、重點任務和組織實施措施。其中,重點任務方面,提出了強化規劃引導和管控作用、合理確定高鐵車站選址和規模、嚴格節約集約用地、促進站城一體融合發展、提升綜合配套保障能力、合理把握開發建設時序、防範地方政府債務風險、創新開發建設體制機制八大任務。  

  中小城市不可高估高鐵作用

其中,高鐵車站選址要符合土地利用總體規劃和城市總體規劃,切實處理好高鐵通達性和高鐵車站周邊開發建設之間的關係,既要滿足技術標準條件,又要服務地方發展。新建鐵路選線應儘量減少對城市的分割,新建車站選址盡可能在中心城區或靠近城市建成區,確保人民群眾乘坐高鐵出行便利。  

一位軌道交通行業人士對第一財經分析,城際間的高鐵與大城市內部的軌道交通還存在一定的區別。高鐵承  擔的主要是商務出行,客流量會比城市軌道交通小很多。因此,在高鐵開發地點的選擇方面就十分重要,定位和選址會在很大程度上影響到沿線場站的地產綜合開發。

暨南大學教授、華南城市研究會會長胡剛對第一財經記者分析,高鐵站的選址應該辯證分析。我國的高鐵發展才十幾年的的時間,就已經形成世界最大的網路規模,如果建得離主城區太近,那麼拆遷的時間和成本都很大,建得遠一些,都是農田的話,拆遷比較容易,時間上有保證。其次,高鐵周邊的開發和新城區的形成不是一蹴而就、三五年就能建好的,可能需要十幾年以上的時間。  

胡剛分析,目前確實有些城市的高鐵站離主城區太遠。高鐵站的遠近需要一個合適的量。中心大城市由於城市規模大,人流量大,自身經濟體量大,建得遠一點沒有問題。但是中小城市沒有那麼多人流,應當建得近一點,依託老城區帶動發展。應當根據城市自身的規模來確定。目前高鐵的選址總體上有點遠。”  

現在地方政府往往把一個交通樞紐就當做新的經濟增長點來做。規劃了很多空港新城、高鐵新城。廣東體改研究會副會長彭澎也對第一財經分析,高鐵場站選址和開發還是應該根據城市自身的經濟結構、產業結構等因素來做,具體問題具體分析。小城市的高鐵場站也不是不能開發。例如,一線大城市周邊的小城市由於受大城市外溢,場站周邊也可以充分開發。  

《意見》要求,大城市初期應重點開發新建高鐵車站周邊2公里以內區域,可適當控制預留遠期發展空間,避免攤子鋪得過大、粗放低效發展。中小城市不宜過高預估高鐵帶動作用,避免照搬照抄大城市開發經驗,硬造特色、盲目造城。  

新建鐵路站場實施土地綜合開發的,應當嚴格執行土地綜合開發的邊界和規模要求,扣除站場用地後,同一鐵路建設專案的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制,少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃。  

中原地產**市場分析師張大偉說,中國高鐵經過十多年的發展,一二線大城市的高鐵站基本已經配備齊全,接下來新修的高鐵站的主要是三四五線、中小城市。對不同城市來說,修建高鐵新城目的也不同。一二線大城市高鐵新城建設有利於疏解中心城區的人口,而三四線城市則是為了城市新區建設。  

他說,一二線大城市人口規模龐大,同時還有大量的外來人口流入,又有相關的政策和產業配套,高鐵新城可以發展起來。相比之下,三四線城市自身的城市人口規模和經濟體量小,人口還面臨著外流,如果高鐵站離主城區特別遠,到最後往往變成單一的房地產功能開發,在公共配套缺失的情況下,就有淪為空城的風險。  

  防止單一的房地產開發

在集約用地方面,有關城市要綜合考慮人口集聚規模和吸納就業情況,按照城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量相掛鉤要求,合理確定高鐵車站周邊用地規模、結構、佈局及土地開發和供應時序,堅決防控單純房地產化傾向。  

張大偉說,高鐵站周邊開發並不是說不能發展房地產,而是要有相應的產業和配套,要跟城市自身的實際需要相吻合。  

對此,《意見》提出,要充分發揮高鐵車站的輻射帶動作用,圍繞人的城鎮化,統籌生產、生活、生態空間佈局,走特色化、差異化發展之路,完善基礎設施及公共服務設施配套,促進產城融合、宜居宜業,避免高鐵沿線產業佈局同質化和單一房地產開發。  

《意見》要求,有關城市要結合自身資源稟賦、優勢特色、發展定位等,甄選出發展基礎條件優越、城市特色鮮明和發展潛力較大的產業,構建樞紐偏好型產業體系,避免沿線臨近網站  形成無序競爭、相互制約的局面。大城市高鐵車站周邊可研究有序發展高端服務業、商貿物流、商務會展等產業功能,中、小城市高鐵車站應合理佈局周邊產業,穩妥發展商業零售、酒店、餐飲等產業功能。

胡剛說,高鐵站周邊發展的產業不應是單一的產業,而應該是複合型的,多種產業發展,產城融合。當然在這個過程中,也要根據城市自身的資源稟賦和特點,發展優勢產業。  

胡剛認為,高鐵的發展將在很大程度上改變中國城市的空間結構和佈局,再過十年以後高鐵周邊的產業會發展起來,在高鐵周邊居住和辦公的人,去到另外一個大城市出差十分方便,從而加速人流、資訊流等各種資源的快速流動。在大城市,未來高鐵周邊將很可能發展成為商業中心、產業中心、居住中心。這也是整個城市轉型升級和發展的結果。現在高鐵對城市帶來的效益和影響還沒有完全發揮出來,未來大城市高鐵站附近將可能是市中心。



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